За 35 лет независимости в Казахстане и Кыргызстане не раз перекраивали Конституцию. И каждый раз эти реформы подавались как шаг к демократии и «воля народа», но на деле лишь укрепляли действующую власть. Свежий тому пример — референдум, который состоялся 15 марта этого года в Казахстане.
В рамках проекта «Независимость 2.0» две редакции — «Республика»(Казахстан) и «Новые лица» (Кыргызстан) — исследуют постсоветское становление двух бывших республик СССР. В этой статье цикла речь пойдет о том, как и зачем в двух странах Центральной Азии власти меняли конституции.
ПЕРВУЮ СТАТЬЮ цикла «Независимость 2.0» читайте по ссылке ниже:
1993 год: первые «независимые» и «народные»
После объявления суверенитета постсоветские республики нуждались в новой Конституции — уже независимого государства. Первый Основной закон был принят в Казахстане и Кыргызстане в 1993 году.
Именно эти Конституции, разработанные и принятые независимым парламентом, который в обеих республиках назывался тогда Верховным советом, эксперты называют «народными».
«Конституция, которую мы обсуждали более года, воплотилась в Конституцию независимого Казахстана. Она отразила все атрибуты, положения независимого государства. И в начале 1993 года была принята депутатами, избранными в 1990 году на свободных выборах. Это была настоящая народная Конституция», — вспоминает бывший депутат Серик Абдрахманов.
Серик Абдрахманов — экс-депутат Верховного совета Казахстана 12 и 13 созывов, а позже мажилиса Парламента РК. В интервью для этого проекта он рассказал нам, как президент Назарбаев начал сближаться с американским бизнесменом Джеймсом Гиффеном и затем решил поменять Конституцию 1993 года и распустить Верховный совет. По его словам, тогда противостояние президента и его окружения с депутатами было очень жесткое — такое сейчас даже невозможно представить.
Возвращаясь к Конституции 1993 года, Абдрахманов отметил, что в то время Основной закон страны обеспечивал правовую базу Казахстана — на его основе были приняты около 280 законов.
«Конституция 1993 года отражала народное настроение, была объявлено, что мы будем строить парламентскую республику», — говорит Абдрахманов.
В Казахстане в то время Верховный совет был очень сильным законодательным органом, обладающим большими контрольными полномочиями по отношению к исполнительной власти, рассказал нам в свою очередь юрист Виталий Воронов.
Будучи депутатом Верховного совета Казахстана 12 созыва, Виталий Воронов принимал активное участие в разработке первого проекта Конституции, а позже и последующих. В то время, по его словам, Контрольная палата Верховного Совета отслеживала все процедуры, которые исполнительная власть проводила в стране, в том числе начинавшуюся приватизацию.
В Кыргызстане над проектом Конституции 1993 года работали 350 депутатов «легендарного» парламента.
«Это была по-настоящему народная Конституция, она 2,5 года обсуждалась общественностью, консультировали международные эксперты. В ней были заложены основы суверенитета, определено государственное устройство и форма правления, где парламент был сильнее президента. Документ получил высокие оценки ОБСЕ, и многие до сих пор считают ее лучшей в нашей истории», — вспоминает кыргызский политик, бывший депутат Жогорку Кенеша Азимбек Бекназаров.
1994-1995. Расширение властных полномочий
Но эйфория от первых конституций независимых республик длилась недолго.
Спустя всего лишь год, в 1994 году, в Кыргызстане власти решили менять Конституцию, предварительно распустив «легендарный парламент».
«Чтобы обойти парламент, у которого тогда было исключительное право вносить изменения в Основной закон, был спровоцирован политический кризис. Акаев вынес поправки на референдум, не имея на то законных полномочий», — поясняет Азимбек Бекназаров.
За эту Конституцию граждане Кыргызстана проголосовали на референдуме 22 октября 1994 года. В итоге был создан двухпалатный парламент, а полномочия президента Аскара Акаева расширены.
В Казахстане события разворачивались по тому же сценарию.
В апреле 1995 года президент Нурсултан Назарбаев инициировал принятие новой Конституции, публично критикуя прежнюю за отсутствие баланса властей. Верховный совет также был распущен.
По словам адвоката Виталия Воронова, парламент того времени выполнял функцию оппозиции и был реальным тормозом для произвола исполнительной власти, контролируя бюджет и госрасходы.
Депутаты Верховного Совета 13-го созыва пошли на прямой конфликт, выразив недоверие правительству и расследуя сомнительные итоги приватизации.
«Контрольная палата Верховного Совета, которую возглавлял Газиз Алдамжаров, продолжила расследование первых результатов приватизации. Назарбаев и его окружение были уличены в противозаконных действиях. Именно это стало истинной причиной того, что в 1995 году Татьяна Квятковская обратилась в Конституционный суд, который по надуманным основаниям признал Верховный Совет 13 созыва нелегитимным», — рассказывает Серик Абдрахманов.
Именно тогда, по его словам, президент, уже получив все полномочия, пошел на принятие новой Конституции, двухпалатного парламента.
В мае того же года указом президента был создан экспертно-консультативный совет по работе над проектом новой Конституции.
«Были внесены нужные изменения. Президент получил полномочия, которые укрепили его позицию. Назарбаев и окружение «приватизировали» суверенитет, независимость и государственную власть. Демократический независимый Казахстан на этом прекратил существование», — уверен Серик Абдрахманов.
В основу документа взяли «лучший французский образец», однако итоговый казахстанский вариант Конституции явно был далек от ее западного аналога.
30 августа 1995 года на референдуме новый проект Конституции РК официально поддержали 90% избирателей. Этот день стал государственным праздником в Казахстане – Днем Конституции страны.
Еще больше полномочий президентам
Следующий этап трансформации Конституции Кыргызстана пришелся на 10 февраля 1996 года. Новые поправки фактически закрепили подконтрольность правительства президенту. Парламент лишился права отправлять кабинет в отставку в полном составе. Президент сосредоточил в своих руках право единолично назначать министров и глав местных администраций.
Баланс сил окончательно сместился: глава государства получил рычаг роспуска парламента, в то время как законодатели практически утратили реальное влияние на его решения.
В Казахстане не «отставали» от соседей. В 1998 году в Конституцию РК внесли поправки сразу по 19 статьям.
Ключевые поправки: президентский срок полномочий был продлен с пяти до семи лет; жесткое ограничение, запрещающее занимать пост более двух сроков подряд, было аннулировано; убрали возрастной ценз (ранее 65 лет); для кандидатов в президенты возраст увеличился с 35 до 40 лет.
Срок работы сената продлили до шести лет, а мажилиса — до пяти. Численный состав мажилиса был увеличен до 70 человек, при этом 10 депутатских мандатов теперь распределялись по партийным спискам.
Так совпало, что в том же 1998 году и в Кыргызстане власти вновь решили, что пора менять Конституцию. Пакет изменений был принят 17 октября 1998 года.
На этот раз ключевым вопросом стала экономика: в Конституции закрепили институт частной собственности на землю, подкрепив его обязательством государства защищать недра и природные ресурсы.
Параллельно менялись правила игры для политиков: возрастной ценз для кандидатов в депутаты снизили до 25 лет, отменив при этом требование о 5-летнем проживании в стране. Также в текст Основного закона внесли декларативную норму, запрещающую законы, ограничивающие свободу слова.
А спустя три года, в декабре 2001-го, в Конституцию Кыргызстана власти снова внесли поправки. В основном они касались языковой политики: кыргызский язык сохранил статус государственного в стране, русский язык был признан официальным, национальным меньшинствам гарантировали право на сохранение и использование родной речи.
Так, через серию референдумов и поправок, политический ландшафт в обеих странах был методично перекроен под запросы верховной власти.
«Тюльпановая» революция и Елбасы
К началу 2003 года режим Аскара Акаева находился в критическом состоянии. В регионах Кыргызстана прошли собрания, объединившие оппозиционные силы под лозунгом «Акаева в отставку!»
Понимая, что почва уходит из-под ног, Акаев пошел на тактическую хитрость.
«Президент с частью оппозиции поехали в Малайзию и договорились провести конституционные реформы. Закрепить его неприкосновенность как первого президента и членов его семьи в трех статьях Конституции», — вспоминает Азимбек Бекназаров.
Итогом малазийского вояжа стал «двойной референдум» 2 февраля 2003 года. На нем избирателей просили одобрить не только новую редакцию Конституции, но и позволить Акаеву досидеть свой срок до 2005 года. В Конституцию вписали статьи, гарантирующие, неприкосновенность первому президенту и членам его семьи. Этот «трюк» кыргызы, видимо, переняли у соседнего Казахстана, где Назарбаев также ранее продлил свои полномочия через референдум.
За новую Конституцию, по данным ЦИК КР, проголосовало 75,5% избирателей, а за сохранение полномочий Акаеву до конца 2005 года – 79%.
Но поправки в Конституцию страны не спасли Акаева.
Масштабные фальсификации на парламентских выборах в феврале 2005 года, в результате которых оппозиция потерпела поражение, а в парламент прошли дети кыргызского президента — Айдар и Бермет, вызвали народное возмущение.
24 марта 2005 года в стране произошла «тюльпановая революция», Акаев был свергнут и бежал в Москву.
На волне революции в Кыргызстане в 2005 году к власти пришел Курманбек Бакиев, при котором Конституция страны менялась еще трижды: в ноябре и декабре 2006 года и в 2007 году.
Если в Казахстане изменения в Конституции страны происходили довольно спокойно, то в соседней республике любые действия власти вызывали бурное недовольство масс.
Осенью 2006 года оппозиция организовала большой митинг, народ снова вышел на улицы Бишкека. Противостояние длилось неделю, и 6 ноября 2006 года Бакиев вынужден был подписать народную Конституцию. Но через месяц он со своими сторонниками инициировал новые изменения и 30 декабря 2006 года через парламент добился принятия новой, уже своей Конституции.
«Два депутата обращаются в Конституционный суд, который аннулирует и ноябрьскую, и декабрьскую Конституции. Что дает Бакиеву право инициировать принятие собственной Конституции в 2007 году через референдум. Это позволило изменить всю избирательную систему, потому что парламент в том виде ему не подчинялся», — вспоминает Азимбек Бекназаров.
Таким образом в 2007 году Бакиев усилил свою власть и полностью перекроил избирательную систему: теперь выборы проводились только по партийным спискам. Это позволило ему создать партию «Ак Жол», а непокорный парламент был заменен на полностью лояльный, можно сказать, семейный орган.
Полностью интервью с Азимбеком Бекназаровым смотрите по этой ссылке:
Несмотря на то, что революция в Кыргызстане показала, что любые поправки в Конституцию превращаются в пыль, если в стране меняется власть, и гарантии они дают лишь на бумаге, в Казахстане президент Назарбаев озаботился закреплением своего статуса в Конституции.
Поправки 2007 года в Основном законе Казахстана привнесли понятие «Елбасы — Лидер нации», наделившее Нурсултана Назарбаева исключительным статусом как первого президента.
В новой редакции появилось формальное ограничение президентства двумя сроками, однако, согласно новым поправкам, оно не распространялось на первого президента. Срок полномочий главы государства сократили с семи до пяти лет, но реальные рычаги управления лишь усилились: правительство перешло в прямую подотчетность президенту, который получил право единолично назначать глав ключевых государственных органов.
Комментируя эти изменения, Виталий Воронов говорит, что ему стыдно за действия других людей.
«В 1993 году был возрастной ценз для президента — 65 лет. Предполагалось, что Нурсултан Абишевич сдержит свои обещания и по достижению этого возраста покинет пост. Сейчас возрастного ценза нет. Второе изменение касается того, сколько раз может баллотироваться действующий президент. Конституция менялась каждый раз так, что обновлялись сроки. Потом появилась норма, что на первого президента никакие сроки не распространяются, ну и потом произошло увековечивание полномочий, появился статус Елбасы – Лидера нации. Подчеркнута был его роль и фактически то, что до Назарбаева у нас государственности не было. Для меня это был шок», — признается он.
Еще одной существенной поправкой в Конституцию в 2007 году стало исключение права баллотироваться в парламент по одномандатным округам. Изменились также условия для кандидата в президенты, теперь он был обязан проживать в Казахстане последние 15 лет.
Новая власть – новая Конституция
В апреле 2010 года в Кыргызстане недовольные правлением Бакиева совершили еще одну революцию, в результате которой погибло около 90 человек.
Бакиев с помощью Назарбаева покинул страну. К власти в стране пришло Временное правительство.
Конституционным Совещанием из 500 человек под руководством Омурбека Текебаева была разработана новая Конституция, и приняли ее на референдуме 27 июня 2010 года. Главным новшеством документа был переход к парламентской форме правления, при которой правительство должно было формироваться коалицией партий, а не президентом.
В Основной закон также заложили мораторий на любые изменения в документе до 2020 года, но уже в 2016 году в Кыргызстане прошел новый референдум по Конституции. В нее внесли изменения, усилившие исполнительную власть. Страна официально отказалась от приоритета международных договоров над национальным правом, ввела норму лишения гражданства за терроризм, был закреплен брак только между мужчиной и женщиной. Судебная система лишилась независимости: в дисциплинарные комиссии, ранее состоявшие только из судей, были введены представители президента и парламента.
Ключевой блок поправок коснулся полномочий премьер-министра: ему разрешили совмещать пост с депутатским мандатом и единолично увольнять министров. Эта норма, вступившая в силу после ухода Атамбаева в 2017 году, была направлена на создание системы, в которой глава кабмина мог напрямую влиять на парламент, оставаясь защищенным статусом народного избранника.
На фоне политической турбулентности Кыргызстана ситуация в Казахстане демонстрировала цементную прочность. Но не было предела совершенству.
В феврале 2011 года Основной закон страны вновь был скорректирован под текущую политическую конъюнктуру: президент получил исключительное право объявлять досрочные выборы по собственному решению. И этим рычагом Нурсултан Назарбаев воспользовался незамедлительно. Уже в апреле того же года прошли президентские выборы, где он «получил» 95,55% голосов.
В 2017 году были вновь внесены изменения по 19 статьям Конституции. У президента Назарбаева появился новый статус — «Основоположник независимого Казахстана». Правительство теперь стало подотчетно и президенту, и парламенту, а процедура сложения полномочий кабинета министров была привязана к выборам в мажилис. Изменились также функции Конституционного совета: отныне он в первую очередь рассматривал обращения главы государства, а не судов, как это было ранее.
«Конституция была похоронена, референдумы стали, как эксгумация Конституции. Они доставали из саркофага Конституцию, вносили в нее изменения и опять укладывали. И в этом была наша трагедия», — говорит Серик Абдрахманов, вспоминая эти поправки.
Полностью интервью с Сериком Абдрахмановым смотрите по этой ссылке:
Эпоха Токаева и Садырова: три референдума и Курултай
Следующая Конституционная правка произошла в Казахстане в марте 2019 года, когда Нурсултан Назарбаев добровольно сложил полномочия и передал их своему преемнику — Касым-Жомарту Токаеву. А последний внес предложение переименовать столицу из Астаны в Нур-Султан.
Тогда на внесение и принятие конституционных поправок понадобилось всего лишь 18 минут, писали СМИ.
«До сих пор, несмотря на то, что процесс был повернут назад, и столице вернули старое название, я испытываю испанский стыд за это», — говорит Виталий Воронов.
Если в Казахстане впервые сменился президент, и Токаев стал всего лишь вторым главой государства за всю историю страны, то в Кыргызстане в октябре 2020 года к власти пришел уже шестой по счету глава государства — Садыр Жапаров. И уже через месяц он инициировал изменение Конституции страны. Как было тогда заявлено представителями власти, нужна «понятная» форма правления вместо гибридной парламентско-президентской.
Разработкой нового Основного закона занималось Конституционное совещание. Хотя процесс обсуждения сопровождался жаркой критикой в кыргызском обществе, всего спустя два месяца в январе 2021 года на референдуме Кыргызстан получил новую Конституцию — именно такую, какую хотела власть.
«Мы еле отстояли светскость государства, которое хотели исключить из Конституции. Садыр Жапаров, как и его предшественники, пошел по пути концентрации полномочий. Система сдержек и противовесов была нарушена. Один человек управляет, сажает. Прогнозы о том, что мы превратимся в Туркменистан, сбываются», — говорит кыргызский правозащитник Турсунбек Акун, участник Конституционного совещания с 1990 года.
Полностью интервью с Турсунбеком Акуном смотрите по этой ссылке:
В январе 2022 года в Казахстане произошли трагические события – массовые митинги были жестоко подавлены. В результате приказа президента Токаева стрелять без предупреждения по официальным данным погибли 238 человек. А 5 июня того же года прошел республиканский референдум по изменениям в Конституцию и началось строительство так называемого «Нового Казахстана», каким его видели Токаев и его команда.
Согласно этим поправкам, Конституционный совет был преобразован в Конституционный суд; вернули одномандатников и мажилис парламента стал вновь избираться по смешанной избирательной системе; убрали статьи о Первом Президенте Казахстана-Елбасы, президент может избираться только на один срок на 7 лет; запрет на смертную казнь.
«Все это выглядело вдохновляюще. Казалось, что Токаев вышел против прежней системы. Но потом это затормозилось как-то. И вот это вдохновение стало постепенно угасать», — отмечает Серик Абдрахманов, комментируя токаевские поправки.
В свою очередь Виталий Воронов считает, что все последующие с 1993 года изменения Конституции Казахстана не содержат механизмы, препятствующие произволу власти в стране:
«Все, что происходило после и происходит сейчас, это так называемые антиконституционные процессы».
Полностью интервью с Виталием Вороновым смотрите по этой ссылке:
15 марта 2026 на республиканском референдуме казахстанцы снова (уже в седьмой раз с 1995 года) голосовали за новую Конституцию страны.
По сравнению со старой, новый документ изменился более чем на 80%, поправки затронули 77 статей. Подготовка и обсуждение нового проекта Основного закона проходили в рекордно сжатые сроки. В январе впервые заговорили о новой Конституции, а 12 февраля уже был опубликован ее проект.
Президент Токаев заявлял, что изменения направлены на то, чтобы страна перешла от «суперпрезидентской» формы правления к президентской республике с «авторитетным, влиятельным парламентом». Но, по сути, эти поправки усиливают именно президентскую власть.
Теперь президент назначает на должность вице-президента, освобождает его от должности и определяет его полномочия, распускает Курултай в случае повторного отказа в даче согласия на назначение на должность вице-президента и премьер-министра, назначает выборы в Курултай, назначает и освобождает от должности глав Конституционного Суда, Верховного Суда, Национального Банка, КНБ, ЦИК, Генерального прокурора и других важных госорганов.
Адвоката Виталия Воронова настораживает такое расширение полномочий президента:
«Президент предлагает главу правительства, вице-президента — не согласились дважды, роспуск. Зачем президенту, если он действительно хочет влиятельный парламент, такие полномочия? Такого не было ни в Конституции 1993 года, ни в Конституции 1995 года. У нас одна ветвь власти превалирует над всеми. Вот это нормы, которые откровенно бросаются в глаза».
«За» новую Конституцию Казахстана официально проголосовали 87,15% избирателей. Документ должен вступить в силу с 1 июля 2026 года. Теперь в Казахстане новый День Конституции – 15 марта.
УЗНАЙТЕ БОЛЬШЕ по этой теме по ссылкам ниже:
- «Те же яйца». Новая Конституция или просто редакция старой?
- Принцип Парето: обновили то, что важно для монополизации власти
- «Нагородили – не перелезешь». Свободу слова ограничат в Конституции
- Как ни меняй Конституцию, на выходе все равно — автократия
- Чем удобен новый план Акорды лично президенту Токаеву
- Что предложил Токаев на Курултае
- «Игры в демократию». Что не так с объявленными на курултае реформами объяснил Оразалы Ержанов
Конституция – заложница политической конъюнктуры
По мнению Азимбека Акуна, постоянная «перекройка» Основного закона под каждого нового лидера лишила Кыргызстан системности.
«История показала, что даже самые благие намерения якобы по «обустройству страны» разбиваются о роковые ошибки в сфере прав человека и свободы слова, превращая Конституцию из общественного договора в инструмент личного правления», — заключает кыргызский правозащитник.
В свою очередь Серик Абдрахманов считает, что в Казахстане создалась система «Конституция ради Конституции».
«Бутафории были у нас и в советское время, но в советское время другие были порядки, власть все-таки работала на народ. А сейчас вот Конституцию похоронили, и власть, к сожалению, не хочет работать на народ», — подытожил экс-депутат.
Анализируя 35-летний путь конституционного развития двух республик, трудно избежать пессимистичных выводов. И в Казахстане, и в Кыргызстане Основной закон превратился в гибкий инструмент, используемый для усиления верховной власти. Референдум 2026 года в Казахстане подтвердил эту тенденцию.
Пока Конституция в этих двух странах Центральной Азии остается заложницей политической конъюнктуры. И нет никаких гарантий, что следующая смена политических элит не приведет к очередной новой Конституции и ее бенефициаром опять будет не народ, а власть.
Материал подготовлен Назирой Даримбет, Юлией Козловой (Казахстан) и Лейлой Саралаевой (Кыргызстан).
Иллюстрации Оксаны Макушиной (Казахстан) и Даниэль Оселедко (Кыргызстан)
Другие публикации проекта "Независимость 2.0" по этим ссылкам:
- «Я плакал от счастья». Как Казахстан и Кыргызстан строили независимость в…
- «Қуаныштан көзіме жас алдым». Қазақстан мен Қырғызстан тәуелсіздігінің алғашқы жылдары
БОЛЬШЕ оперативных и важных НОВОСТЕЙ в нашем Telegram-канале:
https://t.me/respublikaKZmediaNEWS и https://t.me/RESPUBLIKAexpertKZ
ПОДДЕРЖИТЕ «РЕСПУБЛИКУ»
В Казахстане почти нет независимой прессы. Власти сделали все возможное, чтобы заткнуть рты журналистам, осмеливающимся их критиковать. В таких условиях редакции могут рассчитывать только на поддержку читателей.
«Республика» никогда не зависела ни от власти, ни от олигархов. Для нас нет запретных тем. УЗНАТЬ БОЛЬШЕ О НАС можно здесь.
Поддержать нас можно разными способами — они указаны на этой странице.
