В начале этого года в журнале The New Republic появилась статья с говорящим заголовком «Тихий рождественский подарок Дональда Трампа клептократам».
В ней речь идет о том, что главный регулятор фондового рынка США — Комиссия по биржам и ценным бумагами (SEC) 18 декабря 2019 года проголосовала за новые правила транспарентности платежей за использование месторождений сырья в третьих странах, суть которых — отказ от ранее принятых стандартов раскрытия информации.
Проще говоря, отменили чуть ли не главный механизм, позволяющий отслеживать незаконные выплаты коррумпированным правительствам и бороться с ними. Причем появился он при администрации Барака Обамы после того, как американцы сильно обожглись на «Казахгейте».
«Почти два десятилетия назад Нурсултан Назарбаев, тогдашний диктатор Казахстана, вступил в контакт с Белым домом Джорджа Буша, отчаянно желая заключить сделку. У постсоветского лидера была проблема: Министерство юстиции США обвинило Назарбаева во взяточничестве. По мнению американской стороны, казахстанский лидер оказал давление на ряд углеводородных компаний, надеясь использовать огромное нефтяное богатство страны. Эти компании ответили взаимностью, направив десятки миллионов долларов главному казахстанскому клептократу. Все они прошли через счета в швейцарских банках и предоставили Назарбаеву такие удобства, как снегоходы, шубы и быстроходные катера. Пойманный с поличным, Назарбаев нуждался в том, чтобы президент Буш и его сотрудники помогли решить его судебные проблемы», — пишет The New Republic.
«Казахгейт»: что это?
Для тех, кто не знает (или уже не помнит): «Казахгейт» это уголовное дело о взятках, заплаченных американскими корпорациями в 1990-х годах первым государственным лицам Казахстана за право участия в освоении месторождений на Каспии.
В апреле 2003 года американские прокуроры обвинили финансиста Джеймса Гиффена, который в то время был личным советником президента Казахстана Назарбаева, в даче взятки трем государственным чиновникам РК высшего ранга, в целях обеспечения контрактов на нефть Тенгизского месторождения для западных компаний. Ему было предъявлено обвинение в нарушении Закона об иностранной коррупции 1977 года и отмывании денег.
Дело затянулось на годы, и в итоге усилиями (и серьезными уступками) многих сторон было фактически развалено. В итоговом обвинении Гиффена от миллионов остались только две норковые шубы, предположительно предназначавшиеся для Сары Алпысовны Назарбаевой, и снегоход — для неизвестного лица. Самого Гиффена в 2010 году приговорили к штрафу в 25 долларов. Судья, ссылаясь на секретные документы, заявил, что он «был источником информации для американского правительства».
«Эти обвинения привели в то время к крупнейшему делу (которое получение название «Казахгейт»), когда-либо возбужденному под эгидой закона о коррупции за рубежом, который является краеугольным камнем в антикоррупционном режиме Соединенных Штатов. Обвинения стали серьезным затруднением для Назарбаева, который пытался раскрутить свой имидж как демократичной, ориентированной на Запад фигуры. (Среди тех, кого Назарбаев втянул в свои усилия по отбеливанию был Тони Блэр.)
Назарбаев опирался на республиканцев в Белом доме, пытаясь сделать так, чтобы обвинения во взяточничестве исчезли. Как писал один аналитик, Назарбаев «так боялся быть запятнанным», что «и он, и его посланники неоднократно просили администрацию Джорджа Буша-младшего отдать приказ о прекращении дела». Он подсылал своих подчиненных к Дику Чейни, который уклонялся от Назарбаева. (По данным Financial Times, Чейни «дал отпор» казахам, «по сути, порекомендовав, чтобы они наняли хорошего адвоката»). Затем Назарбаев обратился непосредственно к самому Бушу, но, как сообщает The New York Times, приспешникам диктатора было «сказано, что администрация ничего не может поделать с расследованием», — так описывает события тех дней The New Republic.
«Казахгейт» в конечном итоге развалился. Но те финансовые преступления, что были вскрыты, позволили американским законодателям в конечном итоге разработать правила, требующие от углеводородных компаний раскрывать информацию о своих платежах иностранным правительствам. Однако в Белый дом пришел Дональд Трамп и все изменилось.
Как пишет The New Republic, «Трамп и его союзники занесли кувалду над антикоррупционными правилами, принятыми для того, чтобы гарантировать, что повторение дела «Казахгейта» никогда не произойдет». В роли разрушителей правил выступили представители Комиссии по биржам и ценным бумагами (SEC) — главного регулятора фондового рынка США. 18 декабря 2019 года они проголосовали за предложение изменить эти правила, отказавшись от принятых стандартов раскрытия информации.
Время для голосования и решения было выбрано совершенно грамотно — в этот момент в Штатах все уже готовились к Рождеству и для решения SEC просто не нашлось места в популярных СМИ. Сообщение об этом было оперативно опубликовано только в специализированных изданиях и на сайтах общественных организаций, которые специализируются на борьбе с коррупцией в глобальном масштабе (например, Global Witness).
А первая публикация для общего интереса появилась на сайте журнала The New Republic только 6 января 2020 года, после чего тема начала путешествие по страницам других СМИ, но так и не набрала критической массы для превращения в еще одно полноценное обвинение политической стратегии Трампа.
Однако для Казахстана эта тема имеет особое значение. Так как основой инициативы о раскрытии информации о платежах иностранным правительствам стал именно «Казахгейт», мы расскажем чуть подробнее о том, что изменилось в правилах о раскрытии информации при Дональде Трампе.
Статья 1504
Несмотря на бесславное окончание «Казахгейта», американские законодатели сделали из него правильные выводы. Не полагаясь больше на «простой» запрет раздачи взяток иностранным чиновникам, в США решили ввести режим предварительной декларации всех платежей, которые делают корпорации в других государствах. Как раз в то время, когда закрывался «Казахгейт», законодатели обсуждали законодательное оформление этого требования.
Принимать отдельный закон по такому поводу было невозможно. Любая законодательная инициатива в Конгрессе США — это особое искусство, требующее многочисленных договоренностей, уступок и даже жертв. Поэтому обычным правилом в законодательной практике этой стране является включение необходимых требований в уже принимаемый закон, который хоть как-то соотносится с темой предлагаемой новеллы.
Таковым оказался закон о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей, более известного как закон «Додда-Франка» (The Dodd — Frank Act). Его приняли в июле 2010 года, на пике борьбы с последствиями финансового кризиса 2008 года. Главными задачами закона были ограничения финансовых институтов, а также защита потребителей финансовых услуг. Эта повестка делала закон гарантированно проходным. Она же превращала его в идеальное «транспортное средство» для схожих по сути (ограничение аппетитов алчных корпораций и ушлых финансистов), но далеко не таких рейтинговых инициатив. В этой роли оказались три важнейших раздела (1502, 1503, 1504) закона, которые регулировали деятельность корпораций в секторах ресурсной экономики.
Раздел 1502 определял принципы работы с так называемыми «конфликтными минералами» — редкими металлами, добываемыми в Конго, 1503 — требовал соблюдение мер безопасности в шахтах, а раздел 1504 регулировал порядок платежей за использованием ресурсов.
Главными объектами, подпадавшими под действие закона, были американские корпорации, которые работали в ресурсном секторе других государств. Но в реальности в этой роли оказывались корпорации, которые размещали ценные бумаги на фондовом рынке США и, соответственно, предоставляли американским инвесторам отчетность по американским стандартам.
Сразу после принятия закона Комиссия по биржам и ценным бумагами (SEC) приступила к разработке таких стандартов отчетности. В декабре 2011 были одобрены требования по раскрытию информации о соблюдении норм безопасности при работе в шахтах, в августе 2012 года — по соблюдению требований при работе с «конфликтными минералами». Но с реализацией требований раздела 1504 все оказалось гораздо сложнее.
Разработанные экспертами SEC стандарты раскрытия информации требовали публикации конкретных сумм, выплаченных корпорациями правительству и государственным чиновникам третьих стран. Это автоматически превращало в мошенничество и обман любую попытку исказить выплаченные суммы. А подобные преступления в США караются очень жестко.
Другими словами, при таком регулировании корпорации Mobile и Schevron были бы вынуждены раскрыть все выплаченные суммы за допуск на Каспий. И тогда «шубами и снегоходом» не отделались бы. Но почти со стопроцентной вероятностью можно утверждать, что американские корпорации никогда не стали бы так рисковать. И неудивительно, что против попытки заставить их публиковать такую информацию (и нести потом ответственность) американские нефтяники выступили единым фронтом.
Был использован Американский нефтяной Институт (American Petroleum Institute -API) — мощнейшая по своим возможностям организация, созданная еще в годы Первой мировой войны для координации военных усилий США. Представители API обвинили SEC в некомпетентности и непонимании специфики нефтяной отрасли, где подобная информация считается крайне конфиденциальной и ни при каких условиях не может быть разглашена публично, так как поставит под угрозу конкурентные позиции американских корпораций (по сравнению с компаниями из других стран) и даже жизнь самих сотрудников.
Свои обвинения представители API решили подтвердить делом, подав иск к SEC. Их целью было, как минимум, затянуть принятие стандарта, а как максимум — добиться его пересмотра в свою пользу. Удалось добиться (последовательно) и того, и другого. Сначала, стандарт не действовал из-за судебной тяжбы, а теперь, как видим, его просто выхолостили.
США против остального мира
Тем временем, «джин транспарентности», будучи выпущенным из бутылки, начал вести самостоятельную жизнь. Смысл «раздела 1504» поддержали регуляторы из стран Европейского Союза, Норвегии и Канады. Таким образом инициатива о финансовой прозрачности Администрации Барака Обамы фактически стала превращаться в международный стандарт.
Тем более интересно прогнозировать дальнейший ход событий. В условиях, когда США уже не хотят быть глобальным лидером и регулятором, а хотят использовать свои огромные возможности для конкуренции на этом самом мировом рынке, куда может зайти это желание поиграть в «реалэкономик»?
Теоретически, будущее можно представить в нескольких базовых сценариях.
Первый, самый очевидный, предполагает включение «регулятивного арбитража». Не желая играть по «транспарентным правилам», корпорации будут спешно переходить в американскую юрисдикцию, где условия для привлечения капиталов все равно более комфортные, чем где бы то ни было в мире. Таким образом, на 180% изменится весь вектор развития, так как раньше американские нормы регулирования и раскрытия информации были в целом более жесткими, чем где бы то ни было.
Второй базовый сценарий предполагает жесткую конкуренцию разных моделей регулирования ресурсного бизнеса, где тон будут задавать те страны, которые в свое время создали саму ресурсную модель развития (когда просто захватывали эти территории и нещадно эксплуатировали их, реально покупая лояльность местных элит за условные «шубы и снегоходы») .
Есть множество и других вариантов. К примеру, нынешняя администрация может уйти в историю уже в ноябре этого года во время выборов нового президента. После чего о нынешних инициативах будут вспоминать как о страшном сне. Но этот сценарий слишком оптимистичен. Все понимают, что Дональд Трамп – это не причина изменения политики США как страны-лидера, а симптом этих перемен.
